環(huán)境影響評價(jià)制度在我國已有近40 年的實(shí)踐，規(guī)劃環(huán)評正式納入法規(guī)體系也有15 年的歷史，規(guī)劃環(huán)評制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用。但是，在規(guī)劃環(huán)評開展過程中，由于介入時(shí)間過晚、評價(jià)技術(shù)不夠完善、承載分析不夠等各類原因，經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評的有效性不足，進(jìn)而制約了這項(xiàng)制度的推動(dòng)和發(fā)展。

影響規(guī)劃環(huán)評有效性的主要原因

第一，項(xiàng)目、規(guī)劃先行，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”。自《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》頒布實(shí)施以來， 在各級環(huán)保部門的大力推動(dòng)下，全國各地已逐步加強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評工作。但是各地規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率仍然不高，先上項(xiàng)目（規(guī)劃）、再做規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)象依舊突出。大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就被批準(zhǔn)或頒布、實(shí)施，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”，由于錯(cuò)過了“預(yù)防”的關(guān)鍵時(shí)段， 項(xiàng)目和規(guī)劃未充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求，進(jìn)而出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降，敏感生態(tài)空間被侵占等問題。此時(shí)，規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)，環(huán)評提出的優(yōu)化調(diào)整建議難以再被規(guī)劃編制單位采納，給規(guī)劃環(huán)評工作帶來較大困難。

第二，規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法不夠完善，部分評價(jià)隊(duì)伍專業(yè)性不足，導(dǎo)致評價(jià)成果質(zhì)量不高。已經(jīng)開展的規(guī)劃環(huán)評，工作成果的質(zhì)量也存在問題。由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多、涉及的時(shí)空尺度較大，并且具有很強(qiáng)的不確定性，因此，規(guī)劃環(huán)評的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評。在這種情況下，要科學(xué)預(yù)測規(guī)劃實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響，需要強(qiáng)大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法。然而，目前對于規(guī)劃環(huán)評的核心技術(shù)方法，如資源環(huán)境承載力分析，尚無成熟的理論和方法體系， 從不同方法和指標(biāo)得出的結(jié)論差距較大；對于產(chǎn)業(yè)布局的空間合理性評價(jià)，普遍缺少基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的分析，提出的調(diào)整建議不準(zhǔn)確，缺乏指導(dǎo)性和說服力。

第三，許多從事規(guī)劃環(huán)評的機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，難以跳出項(xiàng)目環(huán)評思維模式的束縛，對規(guī)劃環(huán)評的主要成果“三線一單”（生態(tài)紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線、負(fù)面清單）的理解不到位，導(dǎo)致有些規(guī)劃環(huán)評報(bào)告雖然明確設(shè)置了“三線一單”的章節(jié)，但工作重點(diǎn)仍放在了針對各具體規(guī)劃項(xiàng)目、各環(huán)境要素的評價(jià)結(jié)論上，而沒有真正提出規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)紅線設(shè)置要求、環(huán)境質(zhì)量底線要求和資源利用上線要求，規(guī)劃項(xiàng)目的負(fù)面清單也往往照搬照抄產(chǎn)業(yè)政策名錄，沒有建立評價(jià)成果與環(huán)境影響預(yù)測工作的因果關(guān)系，報(bào)告前后脫節(jié)，“兩張皮” 現(xiàn)象嚴(yán)重，工作質(zhì)量不盡如人意。

增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評有效性的做法

第一，強(qiáng)化回顧性評價(jià)和評價(jià)全過程互動(dòng)倒逼區(qū)域整改及規(guī)劃修編，彌補(bǔ)未能“早期介入”的硬傷。對于一些由于歷史原因，已歷經(jīng)多年的開發(fā)歷程，規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個(gè)做法：  

首先，針對區(qū)域現(xiàn)有環(huán)境問題，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃開發(fā)回顧性調(diào)查和評價(jià)。分析現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)建設(shè)對大氣、水環(huán)境、生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)等影響，深入分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系， 識別區(qū)域發(fā)展的環(huán)境壓力，基于現(xiàn)有環(huán)境問題和環(huán)境目標(biāo)，在空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入等方面提出明確的、有針對性的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)保對策措施來還清現(xiàn)有環(huán)境問題欠賬。  

其次，針對規(guī)劃存在問題，強(qiáng)化評價(jià)全過程互動(dòng)， 促進(jìn)規(guī)劃修編。在評價(jià)過程中，與規(guī)劃編制單位積極配合，就規(guī)劃的發(fā)展定位、目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理指標(biāo)體系、環(huán)保對策措施、環(huán)境管理要求等各個(gè)方面進(jìn)行多次全過程的互動(dòng)溝通，并建議規(guī)劃單位進(jìn)行規(guī)劃修編，擺正戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，為規(guī)劃區(qū)域能夠適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，要堅(jiān)持“三線一單”為規(guī)劃環(huán)評核心工作目標(biāo)，提高工作成果質(zhì)量。“三線一單”是強(qiáng)化區(qū)域空間、總量、準(zhǔn)入的直接有效手段，是開展規(guī)劃環(huán)評的核心工作目標(biāo)。規(guī)劃環(huán)評報(bào)告的規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響識別、預(yù)測、評價(jià)及環(huán)境承載力分析等工作均圍繞此展開，規(guī)劃調(diào)整建議、環(huán)境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出，使整個(gè)報(bào)告要內(nèi)在邏輯比較清晰，成為一個(gè)有機(jī)整體，盡量避免報(bào)告前后脫節(jié)， 為了評價(jià)而評價(jià)的問題。

針對“三線一單”的制定工作，可采取以下做法：   

首先是空間管控方面，綜合考慮區(qū)域的環(huán)境敏感區(qū)分布和區(qū)域各類規(guī)劃要求，同時(shí)基于區(qū)域的環(huán)境管理要求和規(guī)劃環(huán)境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍，依托地理信息系統(tǒng)（GIS）手段，結(jié)合區(qū)域的空間控制要求，進(jìn)行疊加制圖，使其清晰圖示化，使規(guī)劃環(huán)評的空間管控具備科學(xué)性和可操作性。  

其次是資源承載力方面，主要從水資源、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎(chǔ)，綜合考慮其他影響因素進(jìn)行環(huán)境承載力分析。以水資源承載力為例，首先分區(qū)域計(jì)算各區(qū)域的水資源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標(biāo)，進(jìn)行水資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的耦合性分析，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)差異對資源承載能力的影響。   

最后是負(fù)面清單方面，負(fù)面清單的制定不僅僅局限于國家產(chǎn)業(yè)政策名錄，而是根據(jù)報(bào)告評價(jià)結(jié)果，以“三線”給出的管控要求為基礎(chǔ)，制定負(fù)面清單。以區(qū)域空間管控的要求，提出禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的范圍清單；以區(qū)域資源承載分析為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域資源分布和配置要求，分區(qū)域、分行業(yè)，從資源利用總量和利用效率方面提出準(zhǔn)入清單；以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域減排方案，提出各行業(yè)排放限值和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入清單。

加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)的思考

第一，加強(qiáng)各部門溝通，優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)劃審批機(jī)制， 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評“早期介入”。對于已開發(fā)區(qū)域，盡管可以通過強(qiáng)化區(qū)域的回顧性調(diào)查和評價(jià)，提出基于實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，在空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入方面的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議來倒逼規(guī)劃修編。但是，規(guī)劃環(huán)評也因此喪失了其源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。因此要嚴(yán)格落實(shí)《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃審查和審批程序中的地位，突出規(guī)劃環(huán)評的重要性，加強(qiáng)與規(guī)劃編制單位、規(guī)劃審批單位及其相關(guān)的綜合管理部門和行業(yè)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化現(xiàn)有的規(guī)劃審批程序與機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的“早期介入”。

第二，細(xì)化規(guī)劃環(huán)評環(huán)境管理制度，提高規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率。  

首先，對規(guī)劃環(huán)評開展實(shí)行“名錄化”管理：環(huán)境保護(hù)部應(yīng)盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)管理名錄”，對于各類法律、法規(guī)明確要求編制的規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容特點(diǎn)，判斷環(huán)境影響程度，確定是否需要開展規(guī)劃環(huán)評。對于需要開展環(huán)評的規(guī)劃，形成規(guī)劃環(huán)評管理名錄，對規(guī)劃環(huán)評的類別、審批級別、責(zé)任主體進(jìn)行明確說明，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的對號入座。  

其次，保障規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價(jià)“常態(tài)化”進(jìn)行： 加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)跟蹤評價(jià)制度。通過跟蹤評價(jià)對前期規(guī)劃環(huán)評提出的約束條件、環(huán)保措施和整改建議進(jìn)行進(jìn)一步論證和回顧，對環(huán)評監(jiān)測和預(yù)測分析結(jié)果進(jìn)行評估。通過常態(tài)化的跟蹤評價(jià)，保證規(guī)劃環(huán)評的落實(shí)， 同時(shí)對規(guī)劃環(huán)評的不確定性進(jìn)行修正。

最后，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃核查“制度化”建立：《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》提出，當(dāng)規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的，環(huán)境保護(hù)主管部門及時(shí)進(jìn)行核查， 經(jīng)核查屬實(shí)的，向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議。目前，核查工作尚未正式開展，應(yīng)逐步建立規(guī)劃環(huán)評核查制度，研究重大不良環(huán)境問題的指征，確定核查工作啟動(dòng)機(jī)制，編制核查開展技術(shù)指南，建立規(guī)劃核查制度。

以此，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評實(shí)施情況的監(jiān)督、檢查。對應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)卻未進(jìn)行，或未實(shí)施規(guī)劃環(huán)評卻審批了規(guī)劃的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任，保障規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施。

第三，夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)基礎(chǔ)，規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，提升規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量。  

規(guī)劃環(huán)評作為一項(xiàng)技術(shù)報(bào)告，規(guī)劃環(huán)評基礎(chǔ)理論方法確實(shí)存在不成熟的方面，特別是在空間管控、資源環(huán)境承載力、累積影響等領(lǐng)域。因此，對于上述亟需解決的問題，應(yīng)構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評研究體系，盡快開展各專題研究，提出整個(gè)評價(jià)技術(shù)流程、重點(diǎn)、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)等，建立起相對完善的理論方法體系，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究，夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)基礎(chǔ)，為科學(xué)開展規(guī)劃環(huán)評提供技術(shù)支撐。

目前，從事規(guī)劃環(huán)評的單位良莠不齊，規(guī)劃環(huán)評技術(shù)力量薄弱。因此，應(yīng)針對規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員，從規(guī)劃環(huán)評的工作邊界和工作目標(biāo)、規(guī)劃環(huán)評的主要技術(shù)手段和方法等多方面進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范和培訓(xùn)。提高從業(yè)人員的技術(shù)素養(yǎng)，為規(guī)劃環(huán)評作為一項(xiàng)環(huán)境管理制度，在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中發(fā)揮約束和指導(dǎo)作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環(huán)境》雜志2018年2-3期）